Взгляд на ВСМ через призму экономики.
Прошедший в Москве II Международный форум «Транспортная инфраструктура России – инновационный путь развития», организованный НК «Международное деловое сотрудничество», по своему содержанию полностью оправдал свое название. На пленарном заседании и на конференциях, прошедших в рамках форума, речь шла о развитии интеллектуальных транспортных систем, о высокоскоростных магистралях, подготовке транспортной системы страны к Чемпионату мира по футболу в 2018 году. Действительно, все предстоящие значимые мероприятия международного уровня, будь то саммит АТЭС на о. Русский, Универсиада в Казани, сочинская Олимпиада, ЧМ–2018, который будет проходить в 13 городах, – это прежде всего вызовы транспортной инфраструктуре.
Любой из этих проектов необходимо рассматривать не только с государственной точки зрения, но и с позиции экономической. Для государства успешно проведенная Олимпиада поднимает престиж страны, а для экономики успешной она будет в том случае, если окупятся все понесенные затраты, и построенная инфраструктура будет эксплуатироваться в дальнейшем с прибылью. Львиная доля инвестиций в эти мегапроекты приходится на транспортную инфраструктуру. И от того, насколько стабильными будут источники ее финансирования, какие инновации будут использованы в транспортных проектах, во многом будет зависеть успех любого из вышеназванных мероприятий. Самым прорывным транспортным проектом, который должен «выстрелить» к ЧМ–2018, является, безусловно, высокоскоростное железнодорожное сообщение. Сказано и написано о ВСМ достаточно, но вот насколько состоятелен этот проект с финансовой точки зрения и что он представляет с точки зрения инноваций – крайне интересно.
ВСМ – принципиально новый для России вид транспорта, узаконенный лишь в марте 2010 года и подкрепленный нормативным актом в августе 2011 года.
Так, 16 марта 2010 года вышел Указ Президента РФ «О мерах по организации движения высокоскоростного железнодорожного транспорта в Российской Федерации». Согласно этому указу для обеспечения растущих потребностей в перевозках железнодорожным транспортом общего пользования Правительству Российской Федерации необходимо:
– утвердить технический регламент, устанавливающий требования к безопасности производственно–технологического комплекса железнодорожного транспорта общего пользования, а также к выполнению работ (услуг), связанных с перевозками, особенностью которых является движение железнодорожного подвижного состава со скоростью свыше 200 км/ч;
– утвердить комплекс первоочередных мер, направленных на реализацию проектов организации движения высокоскоростного железнодорожного транспорта (далее – высокоскоростное железнодорожное движение), включая проекты создания инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, предназначенной для обеспечения высокоскоростного железнодорожного движения (далее – инфраструктура высокоскоростного железнодорожного транспорта);
– определить механизмы и условия выделения бюджетных ассигнований, привлечения внебюджетных средств.
Распоряжением правительства в августе 2011 года был утвержден план мероприятий по реализации проектов организации высокоскоростного железнодорожного движения, который включал разработку предложений по оптимальному механизму реализации проекта создания высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва – Санкт–Петербург, источникам и структуре его финансирования. Исполнители проекта – Минтранс России, Минэкономразвития, Минфин (с участием ОАО «ГК Внешэкономбанк»).
В развитие темы надо сказать, что с направлениями определились довольно быстро. Ими стали такие востребованные, как Москва – Санкт–Петербург, Москва – Нижний Новгород, Москва – Сочи, Москва – Казань, Екатеринбург – Москва – Сочи.
ВСМ получили правовой статус, и сразу же на повестку дня встали вопросы организации и финансирования проекта.
Реализация проекта ВСМ возможна в трех вариантах: только государством, только частным инвестором или совместно, т. е. через механизм ГЧП. При любом варианте необходимо учитывать такие факторы, как финансирование, применение инноваций, разделение рисков, привлечение заемного финансирования, механизмы контроля качества, вопросы собственности, механизм реализации проекта. При этом надо учесть, что ГЧП–законодательство только формируется и потому несовершенно. Кроме того, в соответствии с действующим железнодорожным законодательством субъекты Федерации не имеют возможности прямого финансирования ВСМ–проектов, поскольку по 115–ФЗ соконцедентство Федерации и субъектов невозможно.
Вот почему для успешной реализации пилотных ВСМ–проектов в РФ необходимо снимать ограничения, связанные с возможностями только федерального финансирования. Дело в том, что инвестиционные проекты, рассчитанные только на бюджет, в нынешних условиях вряд ли могут быть успешно реализованы. И об этом подробнее.
На рынке финансирования крупных проектов действуют две разнонаправленные тенденции. С одной стороны, ограничения бюджета не способствуют росту количества инвестиционных проектов. С другой – частный бизнес испытывает потребность в развитии, то есть стремится к вложению во что–то значимое. Стоит ли компаниям ждать государственной поддержки в форме прямого финансирования, или надо начинать искать иные способы устранения инфраструктурных ограничений – основной вопрос настоящего форума, относящийся ко всем без исключения транспортным проектам, в том числе и ВСМ.
Общая тенденция сокращения государственных инвестиций, ставящая под угрозу планы экономического развития регионов в части реализации коммерческих проектов, подтверждается заявлениями на самом высоком уровне. Отсутствие перспектив активного осуществления бюджетных инвестиций в инфраструктуру, в том числе и объемов финансирования из Инвестиционного фонда, подтверждается официальными материалами Минфина России, который планомерно готовит государство и общество к необходимости увеличения налоговой нагрузки (несмотря на то, что над промышленностью витает угроза стагнации).
Рост социальных обязательств государства вынуждает нас готовиться к росту бюджетных расходов и изменению долговой политики государства. Растущий дефицит бюджета в последующие несколько лет планируется компенсировать за счет увеличения госдолга, о чем свидетельствуют подготовленные Минфином «Основные направления долговой политики». Цели и задачи государственной долговой политики на период 2012–2014 гг. сформированы исходя из того, что опережающий рост расходной части бюджета формирует перспективу его устойчивого дефицита, не позволяя вернуться к практике накопления суверенных фондов. Перспективы активизации бюджетных инвестиций в инфраструктуру выглядят весьма сомнительными вопреки растущему спросу со стороны инвестиционных проектов частного бизнеса.
В ближайшие годы могут быть реализованы только отдельные инвестиционные проекты частного бизнеса. Это значит, что компаниям необходимо искать альтернативы государственным источникам финансирования в целях решения задачи по развитию сопутствующей – «кэптивной» – инфраструктуры.
Отдельными направлениями инфраструктурного развития являются расширение железнодорожной сети в Сибири и на Дальнем Востоке, а также строительство ВСМ. Прогнозы роста спроса на услуги железнодорожного транспорта вынуждают ОАО «РЖД» искать дополнительные финансы, например, за счет инфраструктурных облигаций. Однако перспективы осуществления государством заимствований на решение инфраструктурных железнодорожных задач неутешительные. Это связано все с тем же приоритетом государственной бюджетной политики, ориентированной на увеличение государственного долга для покрытия текущего дефицита. Возможности инвестиционных заимствований при этом могут составить конкуренцию на финансовом рынке и негативно повлиять на конъюнктуру, чего не могут допустить Министерство финансов и Правительство Российской Федерации при решении вопросов покрытия дефицита государственного бюджета.
ОАО «РЖД» просит государство взять для него в долг дополнительные 400 млрд рублей до 2015 года. Против лоббируемой железнодорожниками идеи инфраструктурных облигаций выступили Минэкономразвития и Минфин. В конце июля текущего года ОАО «РЖД» обратилось в правительство с идеей выпуска государственных инфраструктурных облигаций. Эти деньги ОАО «РЖД» предлагает правительству одолжить, выпустив государственные инфраструктурные облигации. Деньги пойдут на капремонт путей, строительство ответвлений, устранение «узких мест», другие проекты, говорит представитель РЖД. В уставный капитал вносить их не предполагается: эти средства государство само вложит в инвестпроекты РЖД. Идея инфраструктурных облигаций противоречит основным принципам Бюджетного кодекса – так считают в Минэкономразвития. На практике это нереально: принцип единства кассы – святая святых бюджетного процесса. Так делать нельзя, поскольку гособлигации выпускаются только для финансирования дефицита.
Не стоит также рассматривать в качестве источника дополнительного финансирования пенсионную систему, которая сама испытывает определенную нагрузку в связи с увеличением размеров социальных выплат – ряд экспертов прогнозируют дефицит бюджета пенсионной системы и необходимость принятия столь непопулярного решения по повышению пенсионного возраста в России. На фоне таких предпосылок достаточно трудно рассчитывать на возможность долгосрочного инвестирования средств Пенсионного фонда в инфраструктуру, тем более с учетом значительных (10–15 лет) минимальных сроков окупаемости инфраструктурных инвестиций.
У нынешней бюджетной политики очень низкое качество: наглядным проявлением ее ухудшения стало изменение структуры государственных расходов. Основной итог состоит в резком увеличении доли расходов на социальную политику. Но отказ от социальных обязательств после того, как они приняты, практически невозможен. Тем самым правительство загнано в ловушку: выделение дополнительных средств на развитие экономики ограничено социальными обязательствами. Ожидается увеличение некоторых расходов, в частности – на оборону, поскольку уже объявлено, что начинается реализация гос-программы вооружений. И в этих условиях необходимо достаточно энергично сокращать расходы по другим направлениям.
Одним из самых значимых (после государственного бюджета и Инвестиционного фонда) источников инфраструктурного инвестирования является ГК «Внешэкономбанк». Активная деятельность ВЭБ по поддержанию финансовой системы страны в период последнего кризиса, работа с «плохими» долгами и инвестиции в инфраструктурные проекты являлись хорошими источниками финансирования, направленными на устранение рыночных рисков, неконтролируемых частным бизнесом. Однако дефицит государственного бюджета отражается на возможностях государственного банка. Поэтому государство больше не будет фондировать ВЭБ. При этом сам банк лишен возможности привлекать депозиты (в силу характера деятельности, определенного законом), в связи с чем попытки любых компаний, а тем более частных, получить в ВЭБ кредит не на рыночных условиях свидетельствуют об иллюзиях частного бизнеса относительно стоимости финансирования, предоставляемого ВЭБ. Таким образом, если ВЭБ и становится активным участником инфраструктурных инвестиций, финансирование этим банком будет предоставляться по рыночной стоимости, включающей доходы, покрывающие риски ВЭБ как банковского учреждения.
Исходя из текущего роста госдолга регионов, бюджеты субъектов также не могут быть источниками инфраструктурного финансирования и развития. Основной прирост государственных заимствований субъектов за последние два–три года был необходим для покрытия бюджетного дефицита и не использовался для развития инфраструктуры. В связи с этим говорить о новых заимствованиях или об использовании текущих поступлений в бюджеты субъектов РФ для инфраструктурного инвестирования также нельзя. Тем более что значительная часть бюджетных доходов пойдет на обслуживание уже существующих долгов, а возможная рецессия на мировом финансовом рынке вообще может создать большие трудности руководителям регионов. Рассчитывать на помощь бюджета РФ, как в 2008–2009 гг., не приходится: Резервный фонд исчерпан и не пополняется, а федеральный бюджет решает собственные задачи по покрытию дефицита.
Правительство РФ к 2014 г. планирует сократить объемы кредитования регионов более чем в шесть раз. В частности, с 2012 г. не планируется предоставление бюджетных кредитов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования. Регионы должны более активно выходить на рынок займов.
За последние три года долговая нагрузка выросла в 75 из 83 российских регионов, при этом в 15 из них она увеличилась более чем в десять раз. Снижение госдолга в сравнении с докризисным периодом (середина 2008 г.)
Минфин фиксирует лишь у семи субъектов РФ. Эксперты делают вывод о том, что регионы сейчас готовы к кризису гораздо хуже, чем три года назад. Госдолг субъектов РФ на 1 июля 2008 г. составлял 505 млрд руб., на 1 июля 2011 г. – 1,1 трлн руб., то есть в два раза больше.
В связи с этим единственным инструментом возможного инфраструктурного финансирования остаются иностранные инвестиции, а также частные деньги коммерческих банков и институциональных инвесторов: негосударственных пенсионных фондов, страховых компаний, инвестиционных инфраструктурных фондов. Но привлечь их старыми методами – путем взаимодействия с государством – не получится. Частные деньги требуют рыночного к ним отношения.
Кроме того, необходимо понимать, что активное привлечение финансирования в инфраструктуру посредством корпоративных финансовых инструментов вряд ли возможно:
– у частных компаний сильны опасения перекредитованности и вытекающих отсюда рисков, которые активно проявились в 2008 г.;
– текущая ситуация на международных финансовых рынках также не способствует росту доверия инвесторов;
– инфраструктурные инвестиции требуют специальных механизмов управления рисками и контроля ликвидности.
В связи с этим даже инфраструктурные облигации как один из немногих применимых в инфраструктуре инструментов корпоративного финансирования должны обладать «проектной привязкой», обеспечивая их держателям механизм более тесного взаимодействия с финансируемым инфраструктурным проектом.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в планах развития частных компаний существуют два варианта для роста бизнеса и повышения конкурентоспособности на рынке:
– реактивное поведение – ожидание государственных решений, в том числе устранение бюджетных ограничений после 2014 г. и активизация инвестиционных программ после создания государством необходимой инфраструктуры;
– проактивное поведение – решение инфраструктурных задач по созданию сопутствующей инфраструктуры путем привлечения частных инвестиций и оптимизации в связи с этим налоговой базы с целью компенсации расходов на инфраструктуру путем уменьшения налоговых обязательств.
Может ли частный капитал ждать два–три года, или настало время действовать – открытый вопрос, который собственники будут решать сами для себя. В конечном итоге деятельность частных компаний может быть успешной и в тех случаях, когда вместо прямого государственного финансирования при создании инфраструктуры используются формы государственной поддержки, обеспечивающие привлечение финансирования из внебюджетных источников.
Нельзя также забывать о возможностях регионов по финансированию крупных проектов. Представьте себе, по какому количеству субъектов пройдет маршрут ВСМ Екатеринбург – Москва – Сочи, почему субъекты на законных основаниях не могут поучаствовать в его финансировании?
Остается надеяться, что власть предержащие прислушаются к этим словам, а мегапроекты, в том числе и транспортные, получат надежные источники финансирования.
Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат экономических наук
22.12.2011
Get the App
